Perú. Cri­ti­can sen­ten­cia que nie­ga auto­iden­ti­fi­ca­ción de pue­blos indígenas

Por Juan Car­los Ruiz Molle­da* /​Resu­men Lati­no­ame­ri­cano, 9 de junio de 2020

La actual nor­ma­ti­vi­dad legal solo reco­no­ce per­so­ne­ría jurí­di­ca a los pue­blos indí­ge­nas de for­ma ato­mi­za­da y frag­men­ta­da, a tra­vés de comu­ni­da­des cam­pe­si­nas y nati­vas. No reco­no­ce per­so­ne­ría jurí­di­ca a otras for­mas de orga­ni­za­ción, como la de los gobier­nos terri­to­ria­les autó­no­mos. Las comu­ni­da­des orga­ni­za­das en for­ma ais­la­da resul­ta muy fun­cio­nal al gobierno y a las empre­sas extrac­ti­vas, pues debi­li­ta la posi­ción de los pue­blos indí­ge­nas, per­mi­tien­do en los hechos que el Esta­do impon­ga sus con­di­cio­nes antes que acuer­dos razo­na­bles y jus­tos. 

A pro­pó­si­to de la pre­sen­ta­ción de un pro­yec­to de ley en el Con­gre­so de la Repú­bli­ca, en el que se pro­po­ne la apro­ba­ción de una ley que reco­no­ce el dere­cho a la auto­iden­ti­fi­ca­ción de los pue­blos indí­ge­nas, con­vie­ne ana­li­zar la sen­ten­cia del Tri­bu­nal Cons­ti­tu­cio­nal (TC), a tra­vés de la cual este tri­bu­nal decla­ró incons­ti­tu­cio­nal la orde­nan­za regio­nal del Gobierno Regio­nal de Lore­to, que reco­no­ció la exis­ten­cia de pue­blos indí­ge­nas, inde­pen­dien­te­men­te del reco­no­ci­mien­to de las comu­ni­da­des autónomas.

Se tra­ta de la sen­ten­cia No 0004 – 2018-PI, recaí­da en el pro­ce­so de incons­ti­tu­cio­na­li­dad inter­pues­to por el Pro­cu­ra­dor del Poder Eje­cu­ti­vo, con­tra la Orde­nan­za Regio­nal 014‑2017-GRL-CRque reco­no­ce la exis­ten­cia y la per­so­na­ría jurí­di­ca de los pue­blos indí­ge­nas, orga­ni­za­dos en for­ma dife­ren­te a las comu­ni­da­des cam­pe­si­nas y nativas.

Lo que están detrás del Pro­yec­to de ley pre­sen­ta­do y de la men­cio­na­da sen­ten­cia del TC, es que en estos momen­tos, sólo hay reco­no­ci­mien­to de la per­so­ne­ría jurí­di­ca de las comu­ni­da­des cam­pe­si­nas y nati­vas, pero no de pue­blos indí­ge­nas, enten­dien­do a estos como un nivel de arti­cu­la­ción polí­ti­ca supra comunal.

1.- ¿Qué dijo la sen­ten­cia del TC? 

El año 2019, el TC emi­tió la sen­ten­cia No 0004 – 2018-PI que, des­de nues­tra pers­pec­ti­va, cons­ti­tu­ye un revés para la afir­ma­ción y defen­sa de los dere­chos de los pue­blos indí­ge­nas. La sen­ten­cia decla­ra incons­ti­tu­cio­nal los artícu­los 1, 2, 3 y 4 de la Orde­nan­za Regio­nal 014‑2017-GRL-CR, y toda ella en su con­jun­to, pues argu­men­ta que, en la legis­la­ción vigen­te sobre facul­ta­des de los Gobier­nos Regio­na­les, no hay un reco­no­ci­mien­to nor­ma­ti­vo “taxa­ti­vo” de la facul­tad de los gobier­nos regio­na­les de reco­no­cer esta per­so­ne­ría jurídica.

2.- ¿Cuál es el pro­ble­ma de fon­do detrás de la sentencia? 

Como lo dice el pro­yec­to de ley pre­sen­ta­do, no exis­te reco­no­ci­mien­to de la per­so­ne­ría jurí­di­ca para pue­blos indí­ge­nas en nues­tro orde­na­mien­to. En su lugar, sólo hay reco­no­ci­mien­to para comu­ni­da­des cam­pe­si­nas y nati­vas. Así, por ejem­plo, el Gobierno Terri­to­rial Autó­no­mo Wam­pis has­ta aho­ra no tie­ne reco­no­ci­mien­to for­mal por el Esta­do, en for­ma autó­no­ma y espe­cí­fi­ca de mane­ra autó­no­ma y dife­ren­te de sus comu­ni­da­des nati­vas que la con­for­man. Es decir, no tie­ne per­so­ne­ría jurídica.

3.- Crí­ti­cas al pro­ce­so de inconstitucionalidad

En el pro­ce­so de incons­ti­tu­cio­na­li­dad plan­tea­do por la pro­cu­ra­du­ría públi­ca del Poder Eje­cu­ti­vo con­tra la orde­nan­za regio­nal del Gobierno Regio­nal de Lore­to, la deman­da si bien for­mal­men­te era una deman­da de incons­ti­tu­cio­na­li­dad, “mate­rial­men­te” era un pro­ce­so competencial.

Esto le per­mi­tió a la Pro­ca­du­ría del Poder Eje­cu­ti­vo “mane­jar” y “direc­cio­nar” el pro­ce­so cons­ti­tu­cio­nal a una dis­cu­sión sobre el repar­to de com­pe­ten­cias del cons­ti­tu­yen­te o de la Cons­ti­tu­ción, per­mi­tien­do al TC esca­par de la dis­cu­sión de fon­do, cuál es la invi­si­bi­li­za­ción jurí­di­ca y polí­ti­ca de los pue­blos indí­ge­nas en el Perú.

Esto se hace evi­den­te en la sen­ten­cia de fon­do y en el voto sin­gu­lar del magis­tra­do Blu­me. La úni­ca que enten­dió el tema de fon­do y su tras­cen­den­cia para los pue­blos indí­ge­nas fue la magis­tra­da María Ele­na Ledesma.

No hemos leí­do los pro­nun­cia­mien­tos e infor­mes pre­sen­ta­dos por las orga­ni­za­cio­nes indí­ge­nas y las ONGs que los ase­so­ran en el pro­ce­so de incons­ti­tu­cio­na­li­dad ante el TC, pero es evi­den­te que el tema que el TC defi­nió como el tema cons­ti­tu­cio­nal rele­van­te a deci­dir en el mar­co del con­trol cons­ti­tu­cio­nal plan­tea­do, es si un gobierno regio­nal tie­ne la com­pe­ten­cia taxa­ti­va y expre­sa de reco­no­cer la per­so­ne­ría jurí­di­ca de orga­ni­za­cio­nes indí­ge­nas dife­ren­tes de las comu­ni­da­des cam­pe­si­nas y nativas.

La res­pues­ta fue que no hay una com­pe­ten­cia taxa­ti­va, y al care­cer­se de esta, ope­ra el prin­ci­pio de resi­dua­li­dad, que esta­ble­ce que la com­pe­ten­cia que no está expre­sa­men­te reco­no­ci­da a los gobier­nos sub­na­cio­na­les, es del Poder Eje­cu­ti­vo, a pesar del voto sin­gu­lar del magis­tra­do Blume.

4.- Otra posi­ble estra­te­gia judi­cial: La vio­la­ción por omi­sión legislativa 

En la sen­ten­cia No 0004 – 2018-PI, el TC esca­pó del pro­ble­ma de fon­do, con­vir­tien­do el pro­ce­so de incons­ti­tu­cio­na­li­dad en los hechos, mate­rial­men­te, en un pro­ce­so cons­ti­tu­cio­nal com­pe­ten­cial, por­que la deman­da así la plan­teó inte­li­gen­te­men­te el pro­cu­ra­dor del Poder Ejecutivo. 

En otras pala­bras, no olvi­de­mos que no fue un pro­ce­so plan­tea­do o deman­da­do por los pue­blos indí­ge­nas, sino por el Gobierno. Esto les dio ven­ta­ja de direc­cio­nar el pro­ce­so y de poner el foco en un tema don­de se evi­ta­ba ir al fon­do del problema.

En nues­tra opi­nión, se debe cons­truir una deman­da don­de el pun­to de fon­do obje­to de con­trol cons­ti­tu­cio­nal, sea plan­tear una vio­la­ción del dere­cho a la auto­de­ter­mi­na­ción, por omi­sión legis­la­ti­va. En otras pala­bras, la fal­ta de nor­ma­ti­vi­dad que regu­la la per­so­ne­ría jurí­di­ca de pue­blos indí­ge­na vio­la la auto­de­ter­mi­na­ción polí­ti­ca de estas. Es decir, plan­tear el con­trol cons­ti­tu­cio­nal sobre la omi­sión legis­la­ti­va, como una vio­la­ción de natu­ra­le­za omisiva.

El TC ha seña­la­do en la STC 05427 – 2009-PC, que el con­trol cons­ti­tu­cio­nal de la figu­ra de la vio­la­ción de la Cons­ti­tu­ción o de una nor­ma con­ven­cio­nal por omi­sión legis­la­ti­va, se debe rea­li­zar a tra­vés de los pro­ce­sos cons­ti­tu­cio­na­les de cumplimiento.

Y para ello, el TC tuvo que en ejer­ci­cio de la facul­tad de auto­no­mía pro­ce­sal, recon­fi­gu­rar el pro­ce­sos cons­ti­tu­cio­nal de cum­pli­mien­to dise­ña­do en el Códi­go Pro­ce­sal Cons­ti­tu­cio­nal apro­ba­do por Ley 28237.

Para lograr esto, el TC en esta sen­ten­cia antes men­cio­na­da, ha seña­la­do que los pro­ce­sos cons­ti­tu­cio­na­les de cum­pli­mien­to no sólo pue­den ser uti­li­za­dos para exi­gir el cum­pli­mien­to de leyes y actos admi­nis­tra­ti­vos, sino de nor­mas de ran­go cons­ti­tu­cio­nal o convencional.

Aquí está la nove­dad. Es decir, se pue­de uti­li­zar los pro­ce­sos de cum­pli­mien­to para exi­gir el res­pe­to y cum­pli­mien­to de nor­mas de ran­go cons­ti­tu­cio­nal y con­ven­cio­nal, con­te­ni­dos en tra­ta­dos inter­na­cio­na­les de dere­chos huma­nos, que es don­de se encuen­tran reco­gi­dos los dere­chos de pue­blos indígenas.

En la doc­tri­na cons­ti­tu­cio­nal inclu­so en el pro­pio artícu­lo 33 del Con­ve­nio 169 de la OIT, que­da cla­ro que cada vez que el Esta­do reco­no­ce un dere­cho fun­da­men­tal, reco­no­ce tres obli­ga­cio­nes. 1) la obli­ga­ción es de desa­rro­llar órga­nos o ins­ti­tu­cio­nes, 2) la obli­ga­ción de desa­rro­llar pro­ce­sos o pro­ce­di­mien­tos, y 3) la obli­ga­ción de asig­nar pre­su­pues­to. Es eso lo que no ha cum­pli­do el TC en el pre­sen­te caso.

No hay un órgano esta­tal ni un pro­ce­di­mien­to que regu­le el reco­no­ci­mien­to de la per­so­ne­ría jurí­di­ca de los pue­blos indí­ge­nas dife­ren­tes de las comu­ni­da­des, pro­ble­ma que se ha que­ri­do sub­sa­nar con el artícu­lo 2 del Decre­to Legis­la­ti­vo No 1360.

A esto habría que agre­gar, que de acuer­do con el artícu­lo 2 de la Con­ven­ción Ame­ri­ca­na de Dere­chos Huma­nos (CADH), que el Esta­do tie­ne la obli­ga­ción de “remo­ver” todos los obs­tácu­los que impi­den el ejer­ci­cio de los dere­chos huma­nos. En este caso, la fal­ta de regu­la­ción del reco­no­ci­mien­to de la per­so­ne­ría jurí­di­ca de los pue­blos indí­ge­nas impi­de la vigen­cia y el res­pe­to del dere­cho a la autodeterminación.

Es más, la Cor­te IDH en el caso Cas­ti­llo Petru­zi vs Peru ha desa­rro­lla­do este artícu­lo 2 de la CADH y ha seña­la­do que de aquí se des­pren­den dos obli­ga­cio­nes, la de supri­mir nor­mas que se opon­gan y la de expe­dir nor­mas que reco­noz­can derechos.

5.- ¿Qué es lo que está en jue­go detrás de esta sentencia? 

Como lo reco­no­ce muy bien el Pro­yec­to de Ley pre­sen­ta­do, la actual nor­ma­ti­vi­dad legal sólo reco­no­ce per­so­ne­ría jurí­di­ca a los pue­blos indí­ge­nas de for­ma ato­mi­za­da y frag­men­ta­da, a tra­vés de comu­ni­da­des cam­pe­si­nas y nati­vas. No reco­no­ce per­so­ne­ría jurí­di­ca a otras for­mas de orga­ni­za­ción como la que vie­ne impul­san­do el Gobierno Terri­to­rial Autó­no­mo Wam­pis y otros pue­blos indígenas. 

Es evi­den­te que, sin el reco­no­ci­mien­to de la per­so­ne­ría jurí­di­ca de los pue­blos indí­ge­nas, las comu­ni­da­des cam­pe­si­nas y nati­vas no podrán nego­ciar de igual a igual con el Esta­do. Es decir, sin este tipo de arti­cu­la­ción supra comu­nal como son por ejem­plo los gobier­nos terri­to­ria­les autó­no­mos, no se podrá enfren­tar la recu­rren­te asi­me­tría de poder en que sue­len desa­rro­llar­se los diá­lo­gos y las nego­cia­cio­nes entre comu­ni­da­des ais­la­das con el Estado. 

Esta for­ma de orga­ni­za­ción por comu­ni­da­des en for­ma ais­la­da es muy fun­cio­nal al gobierno y a las empre­sas extrac­ti­vas, pues debi­li­ta la posi­ción de los pue­blos indí­ge­nas, per­mi­tien­do en los hechos que el Esta­do impon­ga sus con­di­cio­nes antes que acuer­dos razo­na­bles y justos. 

Cier­ta­men­te el reco­no­ci­mien­to de pue­blos y no solo de comu­ni­da­des ais­la­das, tam­bién bene­fi­cia al Esta­do, pues le per­mi­ti­rá con­tar con acto­res más sóli­dos y repre­sen­ta­ti­vos, que per­mi­tan arri­bar a acuer­do más sos­te­ni­bles y legí­ti­mos. Ya no ten­drá que enten­der­se y nego­ciar acuer­do con comu­ni­da­des dis­per­sas y ato­mi­za­das cuya sos­te­ni­bi­li­dad era muy débil y precaria.


*Juan Car­los Ruiz Molle­da es abo­ga­do de la PUCP, con espe­cia­li­za­ción en dere­cho cons­ti­tu­cio­nal y Coor­di­na­dor del Área de Pue­blos Indí­ge­nas del Ins­ti­tu­to de Defen­sa Legal (IDL).

FUENTE: SERVINI

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