Perú. Redis­tri­bu­ción en tiem­pos de pan­de­mia: per­ti­nen­cia de un impues­to soli­da­rio (a la riqueza)

César Cas­ti­llo Gar­cía* y Luan Sán­chez Pérez* /​Resu­men Lati­no­ame­ri­cano, 13 de mayo de 2020

La deci­sión de incre­men­tar los impues­tos siem­pre ha sido polé­mi­ca. Una medi­da de este tipo pone a ciu­da­da­nos de dis­tin­tas posi­cio­nes polí­ti­cas a dis­cu­tir sobre la legi­ti­mi­dad y, más aún, la fun­cio­na­li­dad del incre­men­to de una tasa de impues­tos para la esta­bi­li­dad y el cre­ci­mien­to de la eco­no­mía nacio­nal. Hace algu­nas sema­nas, el Pre­si­den­te del Con­se­jo de Minis­tros anun­ció la posi­bi­li­dad de crear un impues­to soli­da­rio (IS) para finan­ciar par­te de las accio­nes que el Gobierno está rea­li­zan­do de cara a la pan­de­mia. Aun no se ha pre­sen­ta­do nin­gún pro­yec­to ni menos aún deba­ti­do la pro­pues­ta en el foro Legis­la­ti­vo; sin embar­go, muchos espe­cia­lis­tas, polí­ti­cos y perio­dis­tas no han tar­da­do en pro­nun­ciar­se. En medio del deba­te, diver­sas voces han olvi­da­do pre­gun­tas per­ti­nen­tes como: ¿exis­te real­men­te la nece­si­dad de un IS? ¿Cuá­les debe­rían ser sus con­di­cio­nes y a quié­nes debe­ría estar diri­gi­do este IS?

Los pan­fle­ta­rios que se han hecho de colum­nas en los dia­rios “impor­tan­tes” no han hecho más que oscu­re­cer el deba­te. Esta pro­pues­ta no es una arre­me­ti­da socia­lis­ta la que vivi­mos, ni mucho menos la pro­pues­ta del IS es la som­bra de un tota­li­ta­ris­mo ram­pan­te. El incre­men­to de los gas­tos guber­na­men­ta­les para enfren­tar la emer­gen­cia sani­ta­ria ha lan­za­do a muchos gobier­nos a ensa­yar medi­das de finan­cia­mien­to. Entre nues­tros veci­nos, el legis­la­ti­vo uru­gua­yo apro­bó el impues­to de emer­gen­cia sani­ta­ria COVID-19 que afec­ta de mane­ra esca­lo­na­da al ingre­so de los fun­cio­na­rios que per­ci­ben más de US$2,760 (120,000 pesos uru­gua­yos). Dicha medi­da tie­ne como fina­li­dad crear un Fon­do Soli­da­rio COVID-19 para cubrir gas­tos de pro­tec­ción, pre­ven­ción, miti­ga­ción, y reha­bi­li­ta­ción. En Colom­bia se apro­bó un impues­to simi­lar que afec­ta­ría a cer­ca de 21,200 ser­vi­do­res públi­cos (1,8% del total del empleo esta­tal colom­biano) que reci­ben un ingre­so men­sual por enci­ma de US$ 2,500 (10 millo­nes de pesos colombianos).

En ambos casos, el impues­to bus­ca pro­veer los fon­dos que se deja­rán de per­ci­bir por la reduc­ción de la recau­da­ción duran­te cua­ren­te­na. Estas medi­das ope­ran reorien­tan­do par­te de las car­gas sala­ria­les esta­ta­les hacia otros usos que dichos gobier­nos deben asu­mir en lo inme­dia­to. La racio­na­li­dad de esta medi­da se expli­ca por lo siguien­te: (1) en épo­cas de cua­ren­te­na el úni­co emplea­dor que no se detie­ne es el Esta­do y (2) la par­te de la remu­ne­ra­ción esta­tal cap­ta­da por el impues­to ingre­sa­rá a la eco­no­mía como for­ma de gas­to públi­co, en reem­pla­zo del con­su­mo que ya se habría des­ace­le­ra­do debi­do al des­em­pleo y a la con­trac­ción productiva.

¿En Perú tene­mos razo­nes para apli­car un nue­vo impuesto? 

Has­ta el momen­to el pre­su­pues­to des­ti­na­do para la emer­gen­cia ascien­de a un poco más de 5.5 mil millo­nes de soles. De los cua­les, sólo 6.6% son recur­sos reorien­ta­dos de otras par­ti­das pre­su­pues­ta­les; mien­tras que, el res­to es resul­ta­do de los decre­tos supre­mos y de urgen­cia emi­ti­dos duran­te la emer­gen­cia. Adi­cio­nal­men­te, el Gobierno ha inyec­ta­do 30 mil millo­nes de soles para el plan de Reac­ti­va­ción Pro­duc­ti­va. Ini­cia­do el segun­do tri­mes­tre del año, el recuen­to suma 35, 5 mil millo­nes de soles ¡Cer­ca del 20% del pre­su­pues­to total apro­ba­do el año pasa­do y un poco más del 27% de los fon­dos pen­sa­dos para EL gas­to corrien­te y pago de deu­das del Gobierno gene­ral para este año!

Según la SUNAT, sólo el Gobierno Cen­tral ha regis­tra­do una caí­da anual de 3% en los ingre­sos tri­bu­ta­rios en el pri­mer tri­mes­tre del 2020 y sólo en mar­zo la dis­mi­nu­ción fue de 16.4% (estos valo­res no inclu­yen la caí­da regis­tra­da por los gobier­nos regio­na­les ni loca­les). Aho­ra vea­mos cuán­tos flu­jos adi­cio­na­les se han regis­tra­do para finan­ciar este incre­men­to de nece­si­da­des. Por un lado, a ini­cios de abril se anun­ció un prés­ta­mo de cer­ca de US$ 36.3 millo­nes por par­te del Ban­co Mun­dial, lue­go hacia el 16 del mis­mo se sumó la dona­ción de USAID por un mon­to de US$ 2.5 millo­nes y simul­tá­nea­men­te se emi­tió deu­da en for­ma de bonos sobe­ra­nos por un mon­to de US$ 3 mil millo­nes. En suma, tene­mos un total de US$ 3.038 mil millo­nes o más de 10.3 mil millo­nes de soles que repre­sen­ta un 5.8% del pre­su­pues­to para el 2020. 
 
¿El Gobierno pien­sa seguir emi­tien­do deu­da para finan­ciar esta emer­gen­cia o aca­so toma­rá los fon­dos des­ti­na­dos a la inver­sión públi­ca (cer­ca de 47.5 mil millo­nes de soles)? En esta dis­yun­ti­va, se hace atrac­ti­va la alter­na­ti­va de un impues­to. A fines de abril, miem­bros del Poder Eje­cu­ti­vo sos­tu­vie­ron que para cubrir el posi­ble défi­cit se apli­ca­ría un impues­to soli­da­rio sobre los mayo­res ingre­sos. Has­ta ese momen­to, lo expre­sa­do por el pre­si­den­te del Con­se­jo de Minis­tros da a entre­ver que este regi­rá para todos los tra­ba­ja­do­res con ingre­sos mayo­res a los 10 mil soles (US$ 2,941 apro­xi­ma­da­men­te). La recau­da­ción pro­yec­ta­da sería entre 200 y 300 millo­nes de soles (Si todo el impues­to se vol­vie­se gas­to públi­co amor­ti­gua­ría la caí­da del PBI en un 0.1%,). 

Una medi­da de este tipo poo­see tres pro­ble­mas: (1) un impues­to al ingre­so no tie­ne sen­ti­do por­que se espe­ra una alta con­trac­ción de la acti­vi­dad eco­nó­mi­ca pro­vo­can­do que los ingre­sos sala­ria­les no serían per­ci­bi­dos por los tra­ba­ja­do­res que con­for­man la base impo­ni­ble, (2) aún si se recu­pe­ra los empleos per­di­dos duran­te la cua­ren­te­na, los recor­tes de suel­dos y sala­rios gene­ra­rían una reduc­ción del con­su­mo pri­va­do (este repre­sen­ta 64.5% del PBI), y (3) una reduc­ción el con­su­mo pri­va­do ace­le­ra­ría aún más la caí­da del apa­ra­to pro­duc­ti­vo nacio­nal. Estos efec­tos nega­ti­vos deben ser acla­ra­dos por par­te del Gobierno más allá de la arre­me­ti­da ideo­ló­gi­ca de eco­no­mis­tas, empre­sa­rios y pan­fle­ta­rios cuyo recla­mo se resu­me en la expre­sión: “¡apli­car impues­tos siem­pre es malo!” o el idén­ti­co “(…) la lite­ra­tu­ra exis­ten­te dice que los impues­tos redu­cen el cre­ci­mien­to”. Estas son solo tina­jas moja­das sin nin­gu­na gota de vino. Si el pro­ble­ma es obte­ner fon­dos y la medi­da pen­sa­da la crea­ción de un IS, a con­ti­nua­ción suge­ri­mos a quié­nes debe estar dirigido. 

Si se deci­de poner un impues­to en este con­tex­to ¿qué gru­po debe­ría con­for­mar la base imponible?

En tér­mi­nos de equi­dad y redis­tri­bu­ción, si se con­si­de­ra­se un IS este debe­ría estar diri­gi­do a la rique­za, es decir, al acer­vo de pro­pie­da­des de los más ricos del Perú (valor eco­nó­mi­co acu­mu­la­do a lo lar­go del tiem­po has­ta el pre­sen­te y pro­cli­ve a cre­cer en el futu­ro) y no a los ingre­sos, como muchos exper­tos han suge­ri­do. Los ingre­sos son un flu­jo en un perio­do de tiem­po dado, mien­tras que la rique­za es un stock que ha sido con­se­gui­do gra­cias a la acu­mu­la­ción de múl­ti­ples flu­jos de ingre­so. En una cri­sis, los ingre­sos son los pri­me­ros en ser afec­ta­dos por ser un flu­jo sema­nal, quin­ce­nal o men­sual. Mien­tras que la rique­za es un stock que podría no ver­se afec­ta­do ante la cri­sis y que sería la sal­va­guar­da ante la reduc­ción de nues­tros ingre­sos como el caso de nues­tros aho­rros (CTS, pen­sio­nes, pro­pie­da­des, etc.). En con­se­cuen­cia, el impues­to debe­ría foca­li­zar­se en los hoga­res y per­so­nas que tie­nen gran rique­za acu­mu­la­da (y no nece­sa­ria­men­te los que per­ci­ben el mayor ingre­so men­sual) pues tie­nen mayor capa­ci­dad de gasto.

Cabe pre­gun­tar­se, ¿quié­nes son los más ricos en el Perú? De acuer­do con las dis­cu­sio­nes, muchos ana­lis­tas han cita­do la Encues­ta Nacio­nal de Hoga­res (ENAHO) como un medio fia­ble para cal­cu­lar quié­nes serían los lla­ma­dos a apor­tar al IS. Es ver­dad que la ENAHO es una de las prin­ci­pa­les fuen­tes de infor­ma­ción sobre los ingre­sos y los gas­tos de los hoga­res perua­nos. Ade­más, es una base de datos uti­li­za­da para la foca­li­za­ción la pobla­ción más vul­ne­ra­ble y pobre bene­fi­cia­ria de las polí­ti­cas socia­les. Sin embar­go, no es fia­ble si se la quie­re uti­li­zar para iden­ti­fi­car a los hoga­res más ricos: la meto­do­lo­gía de cons­truc­ción de dicha base no corri­ge el subre­por­te de ingre­sos. ¿Esto qué quie­re decir? La ENAHO se cons­tru­ye a par­tir de una mues­tra de hoga­res que es repre­sen­ta­ti­va de la tota­li­dad del país (para que los datos pue­dan ser gene­ra­li­za­dos). No obs­tan­te, una falen­cia téc­ni­ca de la encues­ta es que cuan­do se visi­ta a las fami­lias con los ingre­sos más altos para rea­li­zar­les las pre­gun­tas, estas deci­den no res­pon­der y dejan un vacío den­tro de la muestra. 

Por ejem­plo, según la ENAHO el hogar peruano con los mayo­res ingre­sos el 2016 estu­vo ubi­ca­do en el dis­tri­to lime­ño de San Isi­dro y tuvo un Ingre­so Bru­to Total de 1.134.459 soles (337.938.338 dóla­res). Más de la mitad de este ingre­so venía del Ingre­so Labo­ral (694.101 soles o 61%), segui­do por el Ingre­so de Capi­tal que corres­pon­día a más del ter­cio del ingre­so total (426.982 soles o 37.6%). Si com­pa­ra­mos este dato con el pun­te­ro del ran­king de los perua­nos más ricos ela­bo­ra­do por la Revis­ta For­bes, espe­cia­lis­ta en apro­xi­mar el patri­mo­nio de ricos y famo­sos3 encon­tra­mos que tres perua­nos pre­sen­tan una rique­za supe­rior a los mil millo­nes (o un billón) de dóla­res. El líder de la tabla alcan­zó una for­tu­na de 1600 millo­nes o 1.6 billo­nes de dóla­res ame­ri­ca­nos. Si com­pa­ra­mos ambos valo­res, vemos que el suje­to más rico del Perú según For­bes tie­ne una for­tu­na equi­va­len­te a casi 47 345 veces el Ingre­so Bru­to Total del hogar más rico según la ENAHO para el 2016. Este valor nos da idea de lo lejos que está la ENAHO de poder repre­sen­tar fiel­men­te a este exclu­si­vo y pudien­te gru­po de hoga­res peruanos. 

En con­se­cuen­cia, esti­mar la base impo­si­ti­va del IS con los datos de la ENAHO sería un terri­ble error por tres razo­nes. Pri­me­ro, las pre­gun­tas de la ENAHO pri­vi­le­gian los datos aso­cia­dos con los flu­jos de ingre­sos y no inten­ta medir la rique­za de un hogar. Segun­do, la ENAHO no tie­ne la capa­ci­dad de esti­mar el núme­ro de hoga­res con los ingre­sos más altos del país por­que, en la prác­ti­ca, no inclu­yen a este gru­po den­tro de su mues­tra. Por últi­mo, y más impor­tan­te aún, por­que esti­mar un ingre­so pro­me­dio sobre la base de la estruc­tu­ra de ingre­sos de la ENAHO indu­ce a sub­va­lo­rar el ingre­so pro­me­dio total a nivel nacio­nal, al excluir los ingre­sos más altos (es decir, el ingre­so pro­me­dio cal­cu­la­do está mucho más aba­jo que el ingre­so pro­me­dio real). En otras pala­bras, se colo­ca­ría un impues­to soli­da­rio a per­so­nas que, si se hubie­se inclui­do a los hoga­res ricos, no les corres­pon­de­ría apor­tar por­que esta­rían por deba­jo del ingre­so pro­me­dio requerido.

Gra­cias a meto­do­lo­gías alter­na­ti­vas a la ENAHO, pre­sen­ta­mos el núme­ro de adul­tos según ran­gos de rique­za4 para el Perú sobre la base de los esti­ma­dos del Cre­dit Suis­se para los años 2016 al 2018. Para el 2018, de los 20 millo­nes de adul­tos poco menos de 500 mil con­ta­ban con una rique­za entre los 100 mil y el millón de dóla­res y poco más de 40 mil osten­ta­ban una rique­za de más de un millón de dóla­res. Cla­ra­men­te, en el Perú hay millo­na­rios y ellos son los lla­ma­dos a apor­tar al IS, tal y como lo expre­só el Pre­si­den­te Viz­ca­rra en su ya cono­ci­do hora­rio vespertino.

A pesar de todo, ¿es via­ble esta medi­da en la actualidad?

Sal­vo el Pro­yec­to de Ley 4887 pre­sen­ta­do el 24 de mar­zo por el Gru­po Par­la­men­ta­rio del FREPAP, no hay otra ini­cia­ti­va refe­ri­da a la tasa­ción de las gran­des for­tu­nas o al cobro de impues­tos diri­gi­dos al valor del patri­mo­nio inmo­bi­lia­rio decla­ra­dos en libros con­ta­bles. Esta pro­pues­ta con­si­de­ra tres umbra­les de rique­za: 1, 10 y 50 millo­nes de soles. Y para cada umbral apli­ca tasas a inter­va­los de 0.22%-1%, 1%-2% y 2%-3% sobre el mon­to regis­tra­do que se encuen­tre por enci­ma de cada umbral. Lamen­ta­ble­men­te, dicha pro­pues­ta care­ce de sus­ten­to téc­ni­co y no par­te de nin­gún esti­ma­do oficial.

Algu­nos crí­ti­cos sos­tie­nen que un impues­to a la rique­za solo gene­ra­ría incre­men­tos de la eva­sión tri­bu­ta­ria, espe­cial­men­te en eco­no­mías peri­fé­ri­cas e infor­ma­les como la perua­na. Por ello, reco­mien­dan refor­mas ins­ti­tu­cio­na­les que hagan más efi­cien­te la recau­da­ción sin incre­men­tar los impues­tos. Sin embar­go, no exis­te con­tra­fac­tual que con­fir­me un aumen­to en la capa­ci­dad de recau­da­ción sin incre­men­tar las tasas impo­si­ti­vas. Otros se refie­ren a los des­in­cen­ti­vos a la inver­sión que gene­ran los impues­tos. Esta últi­ma apro­xi­ma­ción olvi­da que par­te de los stocks que com­po­nen la rique­za no gene­ran valor agre­ga­do alguno (p.e. valo­res finan­cie­ros e inmue­bles que no están conec­ta­dos con la estruc­tu­ra pro­duc­ti­va, com­pras sun­tua­rias, pie­zas de arte, etc.). No toda ganan­cia de capi­tal es nece­sa­ria­men­te (re)invertida. 

Final­men­te, ante la obser­va­ción de que no exis­ten datos sufi­cien­tes para crear un impues­to a la rique­za, plan­tea­mos que la caren­cia de esti­ma­dos ofi­cia­les se pue­de rever­tir uti­li­zan­do la infor­ma­ción que ya exis­te en las ins­ti­tu­cio­nes públi­cas: SUNAT regis­tra los altos ingre­sos de capi­tal en la base de Prin­ci­pa­les Con­tri­bu­yen­tes, SBS y SMV poseen infor­ma­ción finan­cie­ra y con­ta­ble de los gran­des patri­mo­nios de per­so­nas jurí­di­cas. Al final, las razo­nes en con­tra de un IS a la rique­za poseen un tin­te más polí­ti­co que técnico.

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1. Estu­dian­te del MA de Eco­no­mía, New School for Social Research.
2. Licen­cia­da en Eco­no­mía, Uni­ver­si­dad del Paci­fi­co y Egre­sa­da de la Maes­tría en Socio­lo­gía, Pon­ti­fi­cia Uni­ver­si­dad Cató­li­ca del Perú.
3. Su meto­do­lo­gía inclu­ye el valor de capi­ta­li­za­ción de mer­ca­do de las empre­sas en la que estas per­so­nas tie­nen par­ti­ci­pa­ción por medio de accio­nes. En ese sen­ti­do, el valor de la rique­za depen­de de los pre­cios de las accio­nes en el mer­ca­do bur­sá­til en una fecha espe­ci­fi­ca del año, este fac­tor con­tex­tual hace que los valo­res esti­ma­dos varíen depen­dien­do de las ten­den­cias de los mer­ca­dos nacio­na­les e inter­na­cio­na­les. Tan­to los datos de ingre­so como los del ran­king For­bes fue­ron toma­dos extraí­dos del libro Rique­za y Des­igual­dad en el Perú. Una visión pano­rá­mi­ca de Alar­co, Cas­ti­llo y Lei­va (2019).
4. La rique­za pro­duc­ti­va total inclu­ye la acti­vos pro­duc­ti­vos y financieros.

FUENTE: Otra Mirada